長期以來，投融資平臺作為地方政府與城市發(fā)展的引擎動力，核心功能就是為特定項目籌集項目建設(shè)資金。平臺的市場化轉(zhuǎn)型是平臺公司發(fā)展的方向，其轉(zhuǎn)型的動力因素也各有特點，市場化轉(zhuǎn)型路徑要因時因地制宜。

2019年7月，貴州省開展融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展大調(diào)研，通過采取實地調(diào)研、召開座談會等多種方式，全面摸清全省平臺公司基本情況，并重點調(diào)研了多個建制縣政府融資平臺基本情況。根據(jù)調(diào)研情況，形成《貴州市縣政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型調(diào)研報告》和《貴州省普定縣等十個建制縣政府融資平臺調(diào)研報告》。對平臺轉(zhuǎn)型重點任務(wù)及下一步計劃提供指導(dǎo)。本文就貴州省融資平臺轉(zhuǎn)型相關(guān)舉措進行特點分析，并在此基礎(chǔ)上分析其轉(zhuǎn)型的動力因素。

一、貴州省政府融資平臺轉(zhuǎn)型的主要特點

（一）以市縣為主體推進融資平臺轉(zhuǎn)型，進一步明確融資平臺轉(zhuǎn)型路徑

此次貴州省開展融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展進行了大量實地調(diào)研，特別是重點調(diào)研了普定縣、余慶縣、習(xí)水縣、凱里市、從江縣、松桃縣、興仁市、獨山縣、惠水縣等十個建制縣政府融資平臺基本情況。確定本次轉(zhuǎn)型方向以市縣為主體整體推進地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型工作，制定各地融資平臺轉(zhuǎn)型實施方案。其他省份如湖南，縣級融資平臺轉(zhuǎn)型主要以試點的形式推進。

基于目前政府融資平臺公司主要承擔(dān)四大職能：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能（建筑施工類平臺），二是融資職能（公益類、土地等重資產(chǎn)平臺），三是國有資產(chǎn)管理職能（金控或控股管理類平臺），四是投資職能（政府產(chǎn)業(yè)投資類平臺)。明確融資平臺下一步轉(zhuǎn)型路徑，即通過PPP業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向公益事業(yè)投資與運營體，通過兼并重組成為控股平臺管理企業(yè)，通過股權(quán)投資轉(zhuǎn)為政府產(chǎn)業(yè)孵化投資平臺。國有資本運營類企業(yè)圍繞國有資產(chǎn)處置、國有股權(quán)管理、國有資本投融資三大戰(zhàn)略任務(wù)，形成產(chǎn)業(yè)投（融）資、資本運作、資產(chǎn)處置、改革保障四大業(yè)務(wù)板塊等等。

（二）對縣級融資平臺數(shù)量與類型上均有嚴(yán)格的限定

對縣級投融資平臺進行合并重組，原則上一個地方縣區(qū)只保留一家，每個縣原則上設(shè)立三類國有控股企業(yè)，按照“國有資本運營股份有限公司、建設(shè)投資有限責(zé)任公司、政策性擔(dān)保公司”為重組方向，推進地方政府融資平臺公司向“實體化、市場化、產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)型。

（三）進一步落實企業(yè)投資主體地位，以實體化、市場化運營為轉(zhuǎn)型目標(biāo)

著力破解政府“干涉過多”、行業(yè)行政“多頭管理”兩個制約，當(dāng)前省內(nèi)絕大多數(shù)平臺公司由財政部門出資建立，市縣財政局官員兼任平臺主要領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)營決策不是依托市場，而是受政府長官意志的影響，本次以圍繞“突出主業(yè)、轉(zhuǎn)型做實、市場運作”為基本思路，建立自主經(jīng)營、自籌還貸、自負(fù)盈虧、法人治理結(jié)構(gòu)完善和適應(yīng)市場化發(fā)展的企業(yè)制度，推進地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整，向?qū)嶓w化企業(yè)改革發(fā)展。

二、貴州省政府融資平臺轉(zhuǎn)型的動力因素

政府融資平臺轉(zhuǎn)型屬于國企改革范疇，而任何一項國企改革的任務(wù)或舉措，一定不是為了改而改的，改革是有方向目標(biāo)的，是有利益訴求的，更是應(yīng)以問題為導(dǎo)向的。

（一）投融資平臺公司自身發(fā)展需要

融資平臺債務(wù)高啟，2019年進入還債高峰期。融資平臺存量債券規(guī)模居于全國前列，以中長期企業(yè)債為主，發(fā)行人信用等級以AA為主。從各市（州）情況看，貴陽、遵義與六盤水存量規(guī)模居前，2019年進入償還高峰期。

自身經(jīng)營能力弱，缺乏造血功能。由于平臺公司投資的項目大多為公益性項目，其主要效益主要體現(xiàn)為社會效益，項目投資回收周期長，經(jīng)濟效益主要表現(xiàn)為通過完善配套設(shè)施提升土地價值，但是土地價值的實現(xiàn)必須由國土部門拍賣進入財政，導(dǎo)致平臺公司債務(wù)沒有穩(wěn)定收入來源，缺乏經(jīng)營現(xiàn)金流，還本付息碰到困難，償債資金主要依靠政府財政資金和借新還舊。

間接融資有余，直接融資不足。目前在全省融資結(jié)構(gòu)中，直接融資在債務(wù)性資金中所占比例大約為12%，而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環(huán)節(jié)，具有融資成本低，周期長，使用靈活便捷等特點。以安順為例，全市只有安順市國有資產(chǎn)管理公司以直接融資方式發(fā)行了兩期企業(yè)債券共計18億元，債券周期為7年，利率僅為7.2%，并且可以用作資本金使用加以放大，按照農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行30%的自有資金要求，該筆資金可以放大到60億元使用。目前的現(xiàn)狀是融資渠道少，融資成本高，金融機構(gòu)成為地方政府性債務(wù)的最大債權(quán)單位。

項目法人制不完備，“借、用、管、還”不一體，資源配置效率和資金使用效率有待提高。目前絕大多數(shù)平臺公司的主要任務(wù)是融資，而項目操作平臺為其他主體，借錢的不管用錢，用錢的不管還錢，這就導(dǎo)致了融資、建設(shè)、還款統(tǒng)籌不夠，資金使用效率低下。

融資平臺以縣級企業(yè)為主，資產(chǎn)質(zhì)量差，總量小，盈利能力不足。截止2014年6月，經(jīng)審計署確認(rèn)的貴州省投融資平臺共有302家，其中省級融資平臺1家、地市級融資平臺54家、縣級247家。目前各家平臺公司的資產(chǎn)主要是道路、學(xué)校、公園、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等公益性資產(chǎn)，而商業(yè)用地、采礦權(quán)、收費權(quán)等經(jīng)營性資產(chǎn)占比較少，資產(chǎn)質(zhì)量差、總量小不僅對平臺公司的可持續(xù)融資帶來影響，而且直接影響到平臺公司的生存和發(fā)展。

（二）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r促使平臺轉(zhuǎn)型

投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要基于自身企業(yè)的發(fā)展特點，戰(zhàn)略環(huán)境和自身資源能力，又必須充分考慮外部因素，區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展需求，通過系統(tǒng)性的論證，找到符合企業(yè)發(fā)展的新路徑。

1、經(jīng)濟整體發(fā)展迅速，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化水平等方面存在明顯不足。

近年來，貴州經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了令人矚目的“貴州速度”。地區(qū)生產(chǎn)總值保持兩位數(shù)增長，自2012年起，經(jīng)濟發(fā)展連續(xù)六年增速位居全國前2位。2018年經(jīng)濟總量達(dá)到1.48萬億元，經(jīng)濟增速居全國第1位。但社會發(fā)展仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。研究顯示，貴州工業(yè)現(xiàn)代化水平與全國的差距大，貴州工業(yè)現(xiàn)代化水平和城鎮(zhèn)化水平落后，省內(nèi)各市州地工業(yè)現(xiàn)代化水平發(fā)展也不平衡，電力、交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，脫貧攻堅仍有不少“硬骨頭”；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依然存在總量少、結(jié)構(gòu)不合理、融資成本高及資金缺口較大等問題。因而無論是城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是全省脫貧攻堅等，平臺公司是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益類項目的主力，因而貴州省經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展為貴州省平臺的發(fā)展提供了動力，也提出了要求。

2、縣域經(jīng)濟薄弱

全省還有很多縣，還是屬于國家級貧困縣。全省73個縣、縣級市、自治縣和特區(qū)中，還有47個屬于國家級貧困縣。貧困縣的比例高達(dá)64%——幾乎是每三個縣就有兩個屬于國家級貧困縣。

融資平臺轉(zhuǎn)型，明確的三類企業(yè)之一，政策性擔(dān)保公司，主要是通過專項資金，以參股形式支持財力薄弱的貧困縣縣級政策性擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)，引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)發(fā)揮在服務(wù)“三農(nóng)”、小微企業(yè)中的作用，適度提高對“三農(nóng)”、小微企業(yè)不良貸款的容忍度，通過“風(fēng)險補償+以獎代補”等方式，變財政直接投入為間接支持，撬動和放大信貸資金支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

（三）財政現(xiàn)狀要求融資平臺轉(zhuǎn)型

財務(wù)自給率低，長期徘徊在35%左右，債務(wù)高企

貴州省財政廳數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末貴州政府債務(wù)余額為8849.81億，在限額以內(nèi)。全國對比來看，債務(wù)規(guī)模居全國第六位，但債務(wù)率已超100%的警戒線。這一數(shù)據(jù)尚未包含隱性債務(wù)規(guī)模。2018年一般公共預(yù)算收入1726.80億元，增長7.0%，全年一般公共預(yù)算支出5017.32億元，財政自給率34.4%，31個省份中排名22。

圖1 2014-2019貴州財政自給率

注:2019年一般公共預(yù)算收入與支出為預(yù)算數(shù)字

貴州省審計廳《2018年度貴州省省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，按照審計署統(tǒng)一安排，省審計廳對6個市本級和10個縣地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)進行了抽查核實。從抽查情況看，相關(guān)市、縣制定了政府債務(wù)和隱性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和化解方案，債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程及扶貧領(lǐng)域等，夯實了發(fā)展基礎(chǔ)，助力了脫貧攻堅。審計發(fā)現(xiàn)的問題主要有：一是部分地區(qū)政府隱性債務(wù)短期償債壓力較大。二是個別地區(qū)部分政府置換債券使用不規(guī)范，未用于指定項目。

（四）基礎(chǔ)建設(shè)“補短板”促進融資平臺轉(zhuǎn)型

貴州要實現(xiàn)后發(fā)趕超，關(guān)鍵要大力發(fā)掘和加快培植后發(fā)優(yōu)勢，讓短板長起來、長板強起來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為三大板塊之一，一直作為重點工作推進?！笆濉币?guī)劃中，強調(diào)“全力以赴補齊三塊短板”。2018年基礎(chǔ)設(shè)施投資比上年增長15.8%。貴州計劃從2019年到2022年4年投入8680億元實施基礎(chǔ)設(shè)施“六網(wǎng)會戰(zhàn)”，全面推動水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大的現(xiàn)狀下，貴州省的償債能力相對有限，資金缺口大，需要轉(zhuǎn)型后的融資平臺承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)職責(zé)。

（五）國資國企改革助力平臺轉(zhuǎn)型

中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于進一步深化國有企業(yè)改革的實施意見，明確提出“加快政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)，積極穩(wěn)妥化解企業(yè)債務(wù)形式形成的地方政府存量隱形債務(wù)。”，“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制，明確各治理主體的治理權(quán)限”。結(jié)合《意見》中對投融資的引導(dǎo)措施和健全公司法人治理結(jié)構(gòu)的強調(diào)可以看出，正是由于貴州省國資國企改革的助力為平臺企業(yè)的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

三、結(jié)語

政府融資平臺公司要全面剝離違規(guī)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，不再承擔(dān)政府融資職能，轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，已經(jīng)迫在眉睫。

根據(jù)前文對貴州融資平臺公司轉(zhuǎn)型特點及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、財務(wù)隱患以及基礎(chǔ)建設(shè)的“補短板”的需要，可以看出：

基于貴州省融資平臺以縣級為主，資產(chǎn)質(zhì)量差，總量小，盈利能力不足的特點，制定了以市縣級為主體推進平臺的轉(zhuǎn)型方向，強調(diào)合并與重組。通過成立“政策性擔(dān)保類”企業(yè)助力縣域經(jīng)濟發(fā)展。

針對融資平臺負(fù)債偏高，政府依賴性較強，自身經(jīng)營盈利能力較弱，明確深化落實企業(yè)投資主體地位，自主經(jīng)營、自籌還貸、自負(fù)盈虧。